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【猪瀬直樹 特別寄稿】新型コロナウイルス「一斉休校」 不透明かつ空疎な意思決定

新型コロナウイルス騒動にみる最高意思決定は「連絡会議」と「御前会議」の使い分けにより、きわめて不透明かつ空疎な内容で構成されていた。日本国の統治機構の問題点はどこにあるのか。昭和16年の日米開戦に至るプロセスを紐解くことで見えてくるものとは?/文・猪瀬直樹(作家、元東京都知事)

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「対策本部会議」の時間は?

 新型コロナウイルスの脅威はこれからさらに増すだろう。政府も国民も一体になって事態を切り抜けなくてはならない。文字通りの国難である。そのためには意思決定の透明性は不可欠である。そこで今後のためにも振り返っておきたい。

 小中高校の一斉休校を決めるまでの意思決定過程が不透明で根拠が明らかでなかった。安倍首相をトップに「新型コロナウイルス感染症対策本部」は閣僚と補佐官30人がテーブルに就いた。1 月30日から2 月27日まで15回開かれた。討議の時間はない。担当大臣の発言が公表されているが、厚労大臣が5 分、他の大臣が1人かせいぜい2人で2分か3分、首相が3分ぐらいの割り振りで読み上げられているだけだ。それだけで15分が過ぎてしまう。

 対策本部会議の時間を一覧表にする。

①1月30日・10分 
②31日・15分 
③同日・15分 
④2月1 日・15分 
⑤5日・13分 
⑥6日・11分 
⑦12日・13分 
⑧13日・18分 
⑨14日・8分 
⑩16日・11分 
⑪18日・11分 
⑫23日・17分 
⑬25日・19分 
⑭26日・13分 
⑮27日・10分

 一斉休校を決めた27日の会合は10分間だった。対策本部会議はただの発表の場にすぎなかったのだ。「首相動静」をチェックすると一斉休校を決めた10分間の対策本部会合の直前17時23分から54分までの31分間、官僚たちが執務室に呼ばれている。

 政治家は加藤厚労大臣と菅義偉官房長官、西村官房副長官、岡田官房副長官の4人、その他は役人の官房副長官、首相補佐官、内閣危機管理監、国家安全保障局長、主要省庁事務次官など16人。裏の意思決定機関である。対策本部はお飾り、「御前会議」であったことがわかる。

 対策本部会合で安倍首相が休校を打ち出す前に、菅官房長官ら20人が官邸で「連絡会議」の時間を設けていたのだ。

 戦前の国家意思決定でも、政府と大本営(軍部)の「連絡会議」であらかじめ結論をつくり、天皇臨席の「御前会議」で国家意思を決定した。つまり「御前会議」とは、儀式としての会議であり、僕はあえて一斉休校という重大決定をした「対策本部会合」を「御前会議」と揶揄してその言葉を使っているのだ。

公文書は、「近代」のひとつの思想

 週が明けて3月2日の参議院予算委員会でそのあたりのプロセスがわかりにくいと野党側から、「どこで決まったかわからない」と追及された。

 安倍首相は、「最終的な判断は対策本部で私が申し上げ、決まったということだが、それに先立って(一斉休校の)判断を固めた」と答えたが、菅官房長官がこう補っている。「総理の下で『連絡会議』というか(官邸で会合を)行なっている。今後、事態への対処を進めるなかで議事概要をつくる予定だ。『連絡会議』の議事概要も公表していきたい」

「議事概要を公表する」と約束したとはいえ、安倍内閣の公文書管理については、森友学園の国有地売却の交渉記録の改竄や桜を見る会の招待者名簿をめぐるシュレッダー廃棄など、不信感が強い。

 野党の質問は、公文書担当の北村誠吾大臣へ向かった。北村大臣は官僚に手渡された条文を読み上げるだけだった。第1条の条文は長い文章になってしまうが、第4条の「意思決定に至る過程並びに当該行政機関の事務及び事業の実績を合理的に跡付け、若しくは検証することができるよう(略)文書を作成しなければならない」の部分が肝心なところだ。

 国会で首相を追及している立憲民主党・国民民主党など野党も、じつは「文書主義」をつらぬいていなかった。東日本大震災の混乱のなかで右往左往していた民主党政権では、政府中枢での意思決定の議事録がまったく作成されていなかった、という重大な失態が明らかになった。野党・自民党に追及され、岡田副総理が責任者となって遡って、手控えのメモ、ファイル、メールから公文書を復元して公表した。

 この教訓から特別に「歴史的緊急事態」が発生した際における記録作成のガイドラインがつくられた。

「国家・社会として記録を共有すべき歴史的に重要な政策事項であって、社会的な影響が大きく政府全体として対応し、その教訓が将来に生かされるようなもののうち、国民の生命、身体、財産に大規模かつ重大な被害が生じ、または生じる恐れがある緊急事態に政府全体として対応するため、政策の決定または了解を行なう会議等」は、文書にして残さなければいけない。

 公文書というものがいかに重要か、「歴史的緊急事態」に見舞われた際に、国家の意思決定を検証する文書が残っていなければいけない。

 東京・北の丸公園の隅に国立公文書館というものがある。東京国立近代美術館の隣にあるのだがほとんどの人は隣にある地味な建物に気づかない。地上4階建てだが地下4階(2階4層)と半分が地面の下にあるのは防災のために堅固にしているからだろう。

 ワシントンDCにあるアメリカ国立公文書館へ行ったこともある。日本の公文書館と比較にならないほどの巨大な建物で、体育館のような空間にボックスごとに整理された資料が天井まで届くほどの高い棚に機能的に並べられ、無限の彼方までその棚が続いているごとくに見えた。歴史から教訓を導く、という考え方は「近代」のひとつの思想なのだと思われた。

日米開戦に至る意思決定から見えるもの

 日本人にとってもっとも大きな「歴史的緊急事態」は第二次世界大戦であろう。

 なぜ「小国」日本が「大国」アメリカと戦争を始めたのだろうか。僕が公文書館に行った目的は、そこに行けば手がかりがあるだろうとの想いからであった。

 毎年夏になると8月15日に終戦記念日の国家行事が開催されるが、僕が子どものころから疑問をいだいていたのは、どうして勝てそうにない戦争を仕掛けたのか、むしろ12月8日の日米開戦に至るプロセスであった。

 終戦の日、東京・市ヶ谷の陸軍省からもうもうと煙が渦巻き立ちのぼっていた。中庭はまるで小正月に門松や注連飾りや書き初めを燃やすどんど焼きのような光景であった。重要書類がつぎつぎと火のなかに放り込まれていった。霞が関にある海軍省(現、厚生労働省付近)でも同様の光景が見られた。戦争に関するあらゆる書類が火焔となって消失したのである。

 そのなかに昭和16年の開戦にいたる意思決定に関わる重要な会議録も含まれている。しかし、混乱の最中であっても歴史資料として保存しなければいけない、という想いを抱く者もいて一部は秘かに持ち出され、分散して保管された。そうして保存された一部の重要書類も徐々に国立公文書館や防衛庁戦史室などに収納されるようになった。

 また昭和天皇の側近であった木戸幸一内大臣など日米開戦の決定の当事者ら当時の重要人物の日記なども公刊されるようになった。大本営・政府連絡会議や御前会議の議事録は、終戦直後の9月12日に夫妻そろって自決した杉山元参謀総長の「杉山メモ」に克明に記されていた。杉山自身のメモというより、基本的には陸軍の役人が議事の速記を起こして役所としての正確な記録をつけていたのである。敗戦から20年以上が経過した1966年に『木戸幸一日記』が、1967年に『杉山メモ』が相次いで刊行された。

 こうして日米開戦の意思決定過程を、すべてではないが、つぶさに覗くことができるようになった。

 日米開戦における会議は2種類あり、ひとつは天皇臨席の「御前会議」、もうひとつは「大本営・政府連絡会議」である。「御前会議」はいわば決まっている結論を承認し、正当化する儀式的な会議であり、「大本営・政府連絡会議」は軍部(統帥部)と政府(内閣)がひとつのテーブルについて最高意思決定をする場である。天皇に帰属するとされた陸・海軍の統帥(作戦など)は、内閣から独立して軍部が担うことが慣習化していたので、日米開戦をするかしないかを決めるためには軍部と内閣との合同会議が必要だった。
そこで僕は公文書(『杉山メモ』)をひもときながら、どのような意思決定がなされたかを検証した。

 公文書の周辺には、関係者の日記やメモもあるはずだ。あるいは当事者が生きていればヒアリングをすることもできる。

 総力戦研究所というものが存在し、30代前半の世代のエリートたちが、日米戦日本必敗の結論を出していた、と1983年(昭和58年)に『昭和16年夏の敗戦』に書いた。1941年の夏に存在した限られた時空を再現することができたのは、文書による記録と記憶による証言であった。我われは条件さえ整えば、いつでも歴史から学び、教訓を得ることができるのだ。

 そしてただいま現在起きていることを記録して未来へ転送することもできる。

 だが残念ながら、日本人は歴史の一過程のなかにある役割をもって自分が存在しているとの意識が希薄である。ステレオタイプの歴史観では、戦前は悪・狂信的、天皇主権、戦後は善・民主主義、国民主権との図式でしか考えない。それでは教訓を得ることはできない。

同調圧力の空気を醸成した安倍首相

 今回の新型コロナウイルス騒動にみる最高意思決定は、「連絡会議」と「御前会議」の使い分けにより、きわめて不透明かつ空疎な内容で構成されていた。

 新型コロナウイルス感染症は「歴史的緊急事態」と認定されることとなり、関連する会議の議事録などの作成が義務づけられることになった。今後、出席者の録音やメモなどをもとにして新型コロナウイルス対策本部に先立つ「連絡会議」の議事録も作成されていくことになる(この件はまだ決着がつかないようだ。菅官房長官は、歴史的緊急事態として議事録を作成するのは、政策を「決定・了解」する会議、つまり対策本部会議であるとし、連絡会議は「政府対応の報告や議論を行う場」にすぎない、と3月11日の官房長官会見で述べている)。

 安倍首相は新型コロナウイルス対策本部で一斉休校を「決断」した。しかし、その「決断」がどのようなファクトとロジックに基づいているのか、開示されていないし、記者会見でも説明がなかった。安倍首相は、新型コロナウイルスへの不安に支配される空気を変えるのではなく、むしろ同調圧力の空気を醸成してしまった。文書化にせよ、安倍首相自身の言葉にせよ、安倍首相の「決断」を検証するロジックが開示されないため、国民はその言葉をロジック以外のもので受け止めなければならない。

 政治的リーダーの役割は、日本国の統治機構のリーダーとしてファクトとロジックにもとづきながら新型コロナウイルスの対策を行うこと、それをみずからの言葉で国民に説明し協力を求めることなのだ。


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